Immigrazione

Contrasto dell’immigrazione clandestina

Uno dei princìpi cardine della vigente disciplina dell’immigrazione consiste nell’adozione di misure di contrasto di tutti i comportamenti illeciti collegati ai fenomeni migratori. Innanzitutto misure preventive, volte a impedire gli ingressi al di fuori delle modalità consentite (immigrazione clandestina). In secondo luogo, misure repressive che puniscono sia la presenza di stranieri entrati illegalmente, sia la violazione delle disposizioni amministrative che regolano la presenza legale, sia, infine, l’eventuale comportamento criminale dell’immigrato.

Nell’elaborazione delle misure e delle politiche di contrasto dell’immigrazione clandestina nel nostro Paese, un ruolo decisivo è stato assunto dal vincolo esterno rappresentato dall’adeguamento delle norme del diritto interno alle esigenze legate all’adesione degli accordi internazionali di Schengen che hanno portato all’abolizione dei controlli alle frontiere interne (vedi oltre il paragrafo relativo a L’attuazione della normativa comunitaria in materia di espulsione).

Un articolato sistema di contrasto è definito dal testo unico del 1998[1], sul quale è intervenuta la L. 189/2002[2] che, pur mantenendone inalterate le basi, vi ha apportato notevoli modifiche, volte principalmente a rendere complessivamente più stringenti gli obblighi previsti e più restrittivo l’apparato sanzionatorio.

Il respingimento e il controllo delle frontiere

Il primo strumento di contrasto all’immigrazione clandestina è costituito da un efficace controllo delle frontiere atto, da un lato, ad intercettare i flussi degli immigrati clandestini e ad impedirne l’ingresso nel territorio dello Stato, attraverso il loro respingimento, e, dall’altro, a individuare e punire coloro che favoriscono l’ingresso illegale di stranieri, spesso a scopo di lucro.

Il respingimento

Il respingimento è sostanzialmente una operazione di polizia volta ad impedire l’ingresso clandestino di immigrati.

Il testo unico prevede due diverse tipologie di respingimento:

§      il respingimento immediato (art. 10, co. 1, T.U.), effettuato direttamente dalla polizia di frontiera nei confronti di coloro che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti necessari per l’ingresso nel territorio nazionale[3];

§      il respingimento differito (art. 10, co. 2, T.U.), operato per ordine del questore, tramite accompagnamento alla frontiera, quando lo straniero, pur se intercettato ai valichi di frontiera senza i documenti richiesti per fare ingresso nello Stato, abbisogna di soccorso, oppure nel caso di ingresso attraverso l’elusione dei controlli di frontiera e conseguente fermo nelle sue vicinanze.

Il respingimento non viene effettuato nei casi previsti dalle disposizioni concernenti l’asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato, la protezione temporanea degli stranieri per motivi umanitari (art. 10, co. 4, T.U.), oppure nei confronti dello straniero che possa essere oggetto di persecuzione nello Stato di provenienza (art. 19, co. 1, T.U.)

Il controllo delle frontiere

Il testo unico affida la funzione di controllo delle frontiere ai Ministeri dell’interno e degli affari esteri. Spetta ai titolari dei due dicasteri adottare, per la rispettiva competenza, un piano generale per il potenziamento e il perfezionamento delle misure di controllo delle frontiere (art. 11, co. 1, T.U.)

La funzione di coordinamento in materia di controlli delle frontiere compete al Ministero dell’interno[4] al quale sono demandati i seguenti compiti (co. 1-bis dell’art. 11).

§      l’emanazione delle misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana, sentito, ove necessario, il Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica[5];

§      la promozione di apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull’immigrazione e le autorità europee competenti nella stessa materia in base all’Accordo di Schengen.

 

Le funzioni di polizia dell’immigrazione trovano un centro specifico e dedicato di direzione a livello dell’amministrazione centrale dell’interno nella Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere (nata per scorporazione dalla Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell’immigrazione). Alla direzione sono affidate non solamente le funzioni polizia di frontiera e di contrasto all’immigrazione clandestina ma anche le attività gestionali proprie dell’autorità di pubblica sicurezza in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri.

 

A livello locale, il testo unico affida ai prefetti delle province di confine terrestre ed ai prefetti dei capoluoghi delle regioni interessate alla frontiera marittima il coordinamento dei controlli di frontiera e la vigilanza marittima e terrestre, nell’ambito delle direttive adottate dal ministro dell’interno; i prefetti, inoltre, sovrintendono all’attuazione delle direttive emanate in materia (art. 11, co. 3).

Sia il Ministero degli affari esteri, sia quello dell’interno possano promuovere intese con i Paesi di provenienza o di transito dei flussi irregolari finalizzate, in generale, alla collaborazione nel contrasto all’immigrazione clandestina, e, inoltre, volte ad accelerare l’espletamento degli accertamenti e il rilascio dei documenti relativi ai procedimenti previsti dal testo unico (quali ad esempio quelli relativi all’espulsione). Le intese di collaborazione possono prevedere anche la cessione a titolo gratuito di apparecchiature e mezzi, strumentali alla prevenzione dell’immigrazione clandestina (art. 11, co. 4).

In tale ambito, il D.L. 241/2004[6] ha previsto la possibilità che il Ministero dell’interno contribuisca, solo per il 2004 e il 2005, alla realizzazione, nei Paesi di provenienza, di apposite “strutture” destinate al contrasto dei flussi irregolari (art. 11, co. 5-bis, introdotto dall’art. 1-bis del decreto-legge). Allo scopo sono destinati 13,8 milioni di euro (art. 2, co. 1-quater).

La repressione dei traffici legati all’immigrazione clandestina

Il testo unico dell’immigrazione (art. 12) contempla una serie di norme che costituiscono un completamento delle disposizioni relative ai controlli di frontiera.

Si tratta, innanzitutto, della previsione del reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, destinato a colpire coloro, come i cosiddetti “scafisti”, che a scopo di lucro conducono illegalmente nel territorio dello Stato cittadini provenienti da Paesi non comunitari (co. 1).

Si tratta di un reato grave per il quale è obbligatorio l’arresto in flagranza e la confisca del mezzo di trasporto.

È considerato come illecito non solo il favoreggiamento all’ingresso, ma anche le attività dirette a favorire l’uscita dall’Italia e l’ingresso illegale in altro Stato (immigrazione clandestina di transito).

 

Un secondo gruppo di disposizioni disciplina le operazioni di polizia finalizzate al contrasto delle immigrazioni clandestine. Il testo unico dà la facoltà alle forze dell’ordine operanti nelle zone di confine e in mare di procedere al controllo, alle ispezioni e alle perquisizione dei mezzi di trasporto nel corso delle operazioni di contrasto dei traffici legati all’immigrazione clandestina, e, in caso di necessità, al sequestro di tali mezzi e degli altri beni eventualmente utilizzati (art. 12, co. 7 e 8).

 

Quanto alla destinazione dei beni sequestrati nel corso di operazioni di contrasto dei traffici di clandestini, il co. 8 ne prevede (qualora non ostino esigenze processuali) l’affidamento in custodia giudiziale:

§         agli organi di polizia che ne facciano richiesta per l’impiego in attività di polizia, ovvero

§         ad altri organi dello Stato o ad altri enti pubblici per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale.

Gli oneri relativi alla gestione sono a carico di chi abbia l’utilizzo dei beni[7].

Una volta che i beni sequestrati sono definitivamente confiscati e acquisiti dallo Stato possono essere, a richiesta, assegnati all’amministrazione o trasferiti all’ente che ne abbiano avuto l’uso a titolo di custodia giudiziale ai sensi del co. 8, ovvero sono alienati (co. 8-quinques).

Peraltro, i mezzi di trasporto non affidati, assegnati o trasferiti ai sensi dei co. 8 e 8-quinques, non possono comunque essere alienati; di essi si prevede, in ultima istanza, la distruzione.

 

Le navi che si ha fondato motivo di ritenere siano adibite o coinvolte nel traffico illecito di migranti posso essere fermate, ispezionate ed eventualmente sequestrate (co. 9-bis e seguenti), in modo da prevenire gli sbarchi di clandestini.

Le modalità di intervento delle navi militari e il raccordo tra le loro attività e quelle svolte dalle navi in servizio di polizia sono rimesse dal co. 9-quinquies a un decreto interministeriale adottato dai ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.

 

Tale disposizione è stata attuata con l’adozione del decreto del ministro dell’interno 14 luglio 2003, Disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina, Il decreto affida le attività di vigilanza, prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina ai mezzi aereonavali della Marina militare, delle Forze di polizia e delle Capitanerie di porto. Alla Marina militare spettano in modo prevalente le attività in acque internazionali, mentre le attività nelle acque territoriali e nelle zone contigue sono attribuite principalmente alle Forze di Polizia (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di finanza, cui compete il coordinamento in caso di interventi di più corpi). Al Corpo delle capitanerie di porto sono affidati compiti di soccorso, assistenza e salvataggio. Il coordinamento di tutte le attività è esercitato dalla Direzione centrale della polizia di frontiera del Ministero dell’interno.

La polizia europea di frontiera

L’abolizione delle frontiere interne dell’Unione europea a seguito degli accordi di Schengen ha comportato che i confini dei singoli Paesi membri con i Paesi extraeuropei sono diventati, in sostanza, i confini dell’Unione stessa. Pertanto, la maggior parte degli oneri conseguenti alla realizzazione dell’area Schengen (maggiori controlli alle frontiere, alimentazione delle banche dati, monitoraggio dei flussi migratori) ricadono su quei Paesi che hanno una più vasta estensione delle frontiere “esterne” e sono più esposti ai tentativi di ingressi clandestini.

Questo spiega perché negli ultimi anni i Paesi dell’Unione europea affacciati sul Mediterraneo, come l’Italia, hanno promosso la realizzazione di forme di controllo coordinato delle frontiere, anche al fine di condividere gli oneri finanziari che questo comporta.

Un passo fondamentale in questa direzione è stato compiuto con l’istituzione dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex, dal francese Frontières extérieures) con il Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004.

L’Agenzia è stata costituita nel 2005 con sede a Varsavia.

Fermo restando che i singoli Stati membri rimangono responsabili del controllo e della sorveglianza delle frontiere esterne, l’Agenzia dovrà semplificare l’applicazione delle misure comunitarie in materia di gestione delle frontiere coordinando le azioni degli Stati membri nell’attuazione di tali misure.

L’Agenzia ha il compito di coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri in materia di gestione delle frontiere esterne; assistere gli Stati membri nella formazione di guardie nazionali di confine, anche elaborando norme comuni in materia di formazione; preparare analisi dei rischi; seguire l’evoluzione delle ricerche in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne; aiutare gli Stati membri che devono affrontare circostanze tali da richiedere un’assistenza tecnica e operativa rafforzata alle frontiere esterne; fornire agli Stati membri il sostegno necessario per organizzare operazioni di rimpatrio congiunte.

Frontex opera in stretto collegamento con altri organismi comunitari e dell’Unione responsabili in materia di sicurezza alle frontiere esterne, come Europol, Cepol (l’accademia europea di polizia) e Olaf (l’ufficio europeo anti frodi), e di cooperazione nel settore delle dogane e dei controlli fitosanitari e veterinari, al fine di garantire la coerenza complessiva del sistema.

Tra gli atti preparatori che hanno fornito le basi di discussione per l’istituzione dell’Agenzia, una menzione particolare va fatta per lo Studio di fattibilità per una polizia europea, affidato dalla Commissione all’Italia e presentato a Roma nel maggio 2002.

L’espulsione: profili generali

Il testo unico sull’immigrazione contempla diversi tipi di espulsione del cittadino straniero riconducibili sostanzialmente a due categorie giuridiche: l’espulsione quale sanzione amministrativa, comminata, appunto, dall’autorità amministrativa (ministro o prefetto) in caso di violazione delle regole relative all’ingresso e al soggiorno e l’espulsione applicata dal giudice nell’ambito di un procedimento penale (l’espulsione a titolo di misura di sicurezza e l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa a sanzione penale).

Esse rispondono a due distinte finalità: la prima punisce coloro che trasgrediscono le procedure fissate per l’ingresso e il soggiorno degli stranieri e costituiscono dunque una sanzione necessaria ai fini del loro rispetto.

La seconda colpisce il comportamento delinquenziale dello straniero a prescindere dalla regolarità della sua posizione amministrativa. Tuttavia, alcune forme di espulsione “giudiziaria” possono essere eseguite solo nei confronti degli stranieri passibili di espulsione amministrativa.

 

Il testo unico prevede poi una serie di situazioni per le quali è stabilito il divieto di espulsione (art. 19 che ha introdotto il principio del non refoulement).

Innanzitutto, l’espulsione, ed anche il semplice respingimento, sono vietati se nello Stato verso cui lo straniero è estradato, egli può essere oggetto di persecuzione “per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali”[8].

Inoltre, è consentito il solo respingimento ma non l’espulsione nei seguenti casi:

§      minori, salvo il diritto di seguire il genitore espulso;

§      possessori di carta di soggiorno, a meno che non ricorrano gravi motivi di ordine pubblico, ai sensi dell’art. 9 T.U.;

§      conviventi con coniuge o con parenti entro il quarto grado di nazionalità italiana;

§      donne in stato di gravidanza o con figli minori di sei mesi[9].

È possibile espellere lo straniero anche nelle circostanze sopra indicate, nel caso di espulsione amministrativa operata da parte del ministro dell’interno per gravi motivi di ordine pubblico (art. 13, co. 1, T.U. vedi oltre).

L’espulsione amministrativa

L’art. 13 del testo unico disciplina l’espulsione amministrativa prevedendo due tipologie distinte di provvedimento:

§      l’espulsione disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato;

§      l’espulsione disposta dal prefetto nei seguenti casi:

-       quando lo straniero è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera (immigrato clandestino);

-       quando lo straniero si è trattenuto nel territorio dello Stato senza aver chiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, oppure quando il permesso di soggiorno è stato revocato o annullato o scaduto da più di sessanta giorni e non è stato chiesto il rinnovo (immigrato irregolare);

-       quando lo straniero sia un delinquente abituale o sia indiziato di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso.

L’espulsione amministrativa (sia di iniziativa del ministro dell’interno, sia quella prefettizia) è disposta con decreto motivato ed è eseguita dal questore (co. 3). Il decreto è immediatamente esecutivo anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell’interessato e l’espulsione viene di norma eseguita con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica (co. 4, vedi oltre).

 

Da ricordare in questa sede, che il D.L. 272/2006[10], nell’ambito di una ampia riforma del testo unico sulla droga, allart. 4-ter sostituisce l’art. 75 del D.P.R. 309/1990, inserendo al co. 8 la previsione per cui lo straniero che incorre in condotte integranti illeciti amministrativi (ossia acquista o detiene sostanze stupefacenti al di sotto dei limiti quantitativi per i quali scatta la sanzione penale) è segnalato dalla polizia al questore per le valutazioni di competenza in sede di rinnovo di permesso.

Il nulla osta dell’autorità giudiziaria

Qualora lo straniero sia sottoposto a procedimento penale, l’esecuzione del provvedimento di espulsione è eseguita previo nulla osta dell’autorità giudiziaria che può essere negato in presenza di inderogabili esigenze processuali. Nel caso di arresto in flagranza o di fermo il giudice rilascia il nulla osta al momento della convalida. In dettaglio:

§      non si dà luogo all’espulsione se lo straniero sottoposto a procedimento penale si trova in stato di custodia cautelare in carcere; una volta estinta o revocata la misura di custodia il giudice rilascia il nulla osta (co. 3 e 3-ter);

§      le “inderogabili esigenze processuali” vanno valutate in relazione all’accertamento di responsabilità di eventuali concorrenti nel reato e all’interesse della persona offesa (co. 3);

§      una volta disposta l’espulsione in pendenza di giudizio, il giudice è tenuto a pronunciare sentenza di non luogo a procedere (co. 3-quater);

§      la sentenza di non luogo a procedere non impedisce l’esercizio dell’azione penale per il medesimo fatto a carico dello straniero espulso, qualora questi rientri illegalmente, ai sensi dell’art. 345 del codice di procedura penale (co. 3-sexies).

L’esecuzione dell’espulsione

Se il provvedimento di espulsione è stabilito dal prefetto o dal ministro dell’interno, l’esecuzione dell’espulsione è disposta con atto del questore.

L’articolo 13 del testo unico prevede che l’espulsione sia eseguita di regola mediante l’intimazione a lasciare il territorio dello Stato (comma 4) o, esclusivamente in presenza di precise circostanze, tramite accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica.

La modalità di espulsione con intimazione a lasciare il territorio dello Stato è riservata agli immigrati irregolari il cui permesso di soggiorno è scaduto da oltre 60 giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo. È previsto però l’allontanamento forzato in presenza di sospetti sulla effettiva volontà del soggetto ad ottemperare all’ordine.

Per le altre ipotesi di mancanza di un titolo di soggiorno valido – permesso non richiesto o revocato o annullato – si dispone sempre l’allontanamento forzato.

 

L’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale mediante accompagnamento da parte della forza pubblica è sottoposta alla sua convalida da parte dell’autorità giudiziaria (art. 13, co. 5-bis, T.U.)

Il testo unico del 1998 nella sua formulazione originale era privo di un sindacato giurisdizionale nei confronti del provvedimento di allontanamento. La convalida da parte dell’autorità giudiziaria dei provvedimenti di accompagnamento alla frontiera è stata introdotta dal D.L. 51/2002[11] al fine di assicurare loro le garanzie previste dall’articolo 13 della Costituzione[12].

 

In questo modo si è adeguato l’ordinamento giuridico all’orientamento della Corte costituzionale (sen. 105 del 2001) che ha ritenuto contrario alla Costituzione il fatto che l’immigrato clandestino sia allontanato dal territorio nazionale in virtù di un semplice provvedimento amministrativo, emanato dal questore senza il vaglio della magistratura[13].

In particolare, la Corte costituzionale ha dichiarato la non fondatezza della questione assunta come più rilevante, ossia la lamentata violazione del principio della riserva della giurisdizione da parte del testo unico nella parte in cui non prevede espressamente che la decisione del giudice di convalida del provvedimento di trattenimento nel centro di permanenza temporanea coinvolga anche il provvedimento prefettizio di espulsione con accompagnamento alla frontiera, provvedimento a monte della decisione del trattenimento. La Corte ha affermato che il controllo del giudice non si limita alla verifica della sussistenza o meno dei presupposti che hanno portato alla decisione del trattenimento, ma investe anche l’espulsione amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione consistente nell’accompagnamento alla frontiera.

In realtà, come la Consulta non ha mancato di rilevare, i giudici rimettenti ponevano anche la questione di legittimità costituzionale del provvedimento di accompagnamento in sé, a prescindere se ad esso segua o meno il trattenimento, in quanto la legge non prevede la convalida di tale provvedimento da parte dell’autorità giudiziaria. Il giudice costituzionale non ha considerato rilevante questa parte: tuttavia, ha affermato decisamente che l’accompagnamento alla frontiera “inerisce alla materia regolata dall’art. 13 Cost., in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di circolazione”. Tale posizione è stata da più parti interpretata nel senso che, se le parti rimettenti avessero posto come principale la questione, la Corte non avrebbe potuto esimersi dal dichiarare la illegittimità costituzionale dell’art. 13, co. 4 e 5, del testo unico nella parte in cui non prevede l’intervento del giudice a convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera.

 

La norma introdotta dal D.L. 51 (art. 2) prevede – in caso di espulsione dello straniero – la comunicazione immediata (e, comunque, entro 48 ore) da parte del questore al tribunale monocratico competente, del provvedimento che dispone l’accompagnamento alla frontiera. Da questo momento il provvedimento è immediatamente esecutivo. Nelle successive 48 ore dalla comunicazione, il tribunale verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento.

Tuttavia, la Corte costituzionale è intervenuta nuovamente sul punto con la sentenza 222 del 2004, sanzionando la possibilità per il questore di disporre l’accompagnamento alla frontiera prima di un controllo ai fini della convalida da parte dell’autorità giudiziaria.

 

La Corte ha ritenuto che tale norma privi lo straniero di una effettiva tutela giurisdizionale poiché risulta eliminato l’effettivo controllo del giudice sul provvedimento concernente la libertà personale: lo straniero viene espulso, infatti, prima che il giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento restrittivo della libertà personale, così vanificando la garanzia di cui all’art. 13, terzo comma, Cost.

La disposizione è stata ritenuta illegittima anche in quanto non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio e con le garanzie delle difesa. Il procedimento infatti non contempla alcuna contestazione o audizione dell’interessato, né qualsivoglia forma di contraddittorio o difesa, così da riservare al giudice un controllo puramente formale sul decreto. Inoltre il medesimo provvedimento del questore – fa notare la Corte – è immediatamente esecutivo e non è prevista alcuna forma di opposizione avverso lo stesso, né alcuna possibilità di sospensione da parte dell’autorità giudiziaria.

 

Si è reso così necessario un nuovo intervento normativo realizzato con il D.L. 241/2004[14] che ha stabilito la sospensione dell’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento fino alla sua convalida. Inoltre, la competenza passa dal giudice monocratico al giudice di pace (art. 1, co. 1 del D.L. 241/2004 che modifica l’art. 13, co. 5-bis del T.U. e aggiunge il co. 5-ter)[15].

 

L’udienza per la convalida si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore. La convalida è disposta con decreto motivato entro le 48 ore successive, verificando il rispetto dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dallo stesso art. 13 del T.U. per l’espulsione e sentito l’interessato. In attesa della decisione del giudice, lo straniero è trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea e di assistenza, a meno che si possa procedere al giudizio nell’immediatezza, senza dover ricorrere all’invio nei centri. Il provvedimento del questore diviene esecutivo se la convalida è concessa ma perde ogni effetto sia in caso di convalida negata dal giudice, sia in caso di mancata decisione del giudice nel termine previsto.

Contro il decreto del giudice che dispone la convalida è esperibile ricorso per Cassazione; tuttavia il ricorso non determina ulteriori effetti sospensivi sul provvedimento di allontanamento: lo straniero colpito dal provvedimento di allontanamento può dunque essere allontanato subito dopo la convalida, ferma la possibilità di proporre il ricorso dopo che il provvedimento restrittivo è stato eseguito.

 

A tale proposito va peraltro segnalato che l’articolo 2 del D.L. 249/2007, poi decaduto, riprendendo il testo dell’art. 1-ter del D.L. 181/2007 (anch’esso decaduto), introdotto nel corso dell’esame al Senato, trasferisce al tribunale ordinario in composizione monocratica le competenze riconosciute al giudice di pace dal testo unico sull’immigrazione (vedi capitolo Diritto di circolazione dei cittadini UE).

Il ricorso avverso il provvedimento di espulsione

Avverso il decreto di espulsione può essere presentato unicamente il ricorso al giudice di pace del luogo in cui ha sede l’autorità che ha disposto l’espulsione.

Il ricorso può essere presentato anche all’estero presso la rappresentanza diplomatica o consolare nel Paese di destinazione dello straniero espulso.

Non vi è l’obbligo di sentire l’interessato prima di decidere sul ricorso.

Il termine di presentazione del ricorso è di 60 giorni dalla comunicazione all’interessato. Il giudice ha 20 giorni di tempo dal deposito del ricorso per decidere sul ricorso stesso.

 

Contro il decreto di espulsione disposto dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio (art. 13, co. 11, T.U.).

Le sanzioni alle violazioni delle disposizioni in materia di espulsione

All’espulsione si accompagna il divieto di rientrare nel territorio dello Stato, salva speciale autorizzazione del ministro dell’interno, per un periodo che di norma è pari a dieci anni, ma che può essere di misura inferiore, sino a un minimo di cinque anni. L’eventuale termine più breve può essere previsto nel decreto di espulsione (art. 13, co. 14, T.U.).

L’interdizione al reingresso può diventare perpetua: infatti il testo unico indica come condizioni ostative all’ottenimento del visto di ingresso la condanna ad uno di una serie di gravi reati indicati dall’art. 4, co., 3.

 

La trasgressione del divieto di reingresso è sanzionata penalmente.

Il meccanismo sanzionatorio previsto dal testo unico (modificato dalla L. 189/2002 e dal D.L. 2412004) si articola come segue.

Innanzitutto, si distinguono due fattispecie: il reingresso e l’inadempienza all’ordine di allontanamento (quest’ultimo in caso ovviamente di espulsione tramite intimazione ad abbandonare il territorio dello Stato).

La fattispecie generale di reato di reingresso nel territorio dello Stato prima della scadenza del divieto è punito con la pena, da 1 a 4 anni e con una nuova espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera (art. 13, co. 13, T.U.).

Nel caso di espulsione disposta da giudice la pena per il reingresso è più alta: da 1 a 5 anni (art. 13, co. 13-bis, primo periodo).

Un aggravio della pena è previsto anche per lo straniero recidivo che, già denunciato per il reato di reingresso prima della scadenza del divieto e nuovamente espulso, è rientrato illegalmente per la seconda volta nel territorio nazionale. In questo caso la pena è la stessa della fattispecie precedente (minimo 1 anno, massimo 5 (co. 13-bis, secondo periodo).

La seconda fattispecie, l’inadempienza all’ordine di allontanamento, è prevista nell’ipotesi di espulsione tramite intimazione del questore a lasciare il territorio nazionale per lo straniero che non sia stato possibile trattenere in un centro di permanenza temporanea, ovvero per il quale sono scaduti i termini di permanenza nel centro (art. 14, co. 5-bis). In caso di inadempienza si prevedono due ipotesi distinte (art. 14, co. 5-ter e co. 5-quater):

§      se la violazione è compiuta da coloro che erano stati espulsi in quanto clandestini, delinquenti abituali o con permesso di soggiorno scaduto, annullato o non rinnovato senza valido motivo, la pena è fissata nella reclusione da 1 a 4 anni. In caso di recidiva la pena massima è aumentata a 5 anni;

§      se, invece, lo straniero era stato espulso semplicemente per la scadenza da più di 60 giorni del permesso di soggiorno è prevista la pena dell’arresto da 6 mesi ad un anno. Se recidivo, la pena è da 1 a 4 anni.

 

La Corte costituzionale - chiamata ad esprimersi sulla legittimità costituzionale sul pena prevista per il reato di trattenimento, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanamento impartito dal questore - ha messo in rilievo alcuni squilibri e disarmonie dell’apparato sanzionatorio delle violazioni alle regole che presiedono all’ingresso e alla permanenza degli stranieri “tali da rendere problematica la verifica della compatibilità con i principi costituzionali di uguaglianza e di proporzionalità della pena e con la finalità rieducativa della stessa”. La Corte ha, inoltre, rilevato l’opportunità dell’intervento del legislatore volto ad eliminare tali squilibri (sentenza 22/2007).

I centri di permanenza temporanea e accoglienza

Nel quadro delle misure sanzionatorie disposte per la violazione delle norme sull’immigrazione il testo unico ha previsto l’istituzione di appositi centri di permanenza temporanea e accoglienza (CPTA) da costituire con decreto del ministro dell’interno (art. 14 T.U.).

Il centri costituiscono lo strumento per trattenere lo straniero quando non è possibile, per motivi contingenti, eseguire immediatamente il respingimento alla frontiera o l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera. Il testo unico indica tassativamente i motivi che consentono il trattenimento:

§      necessità di prestare soccorso;

§      accertamento dell’identità o nazionalità dello straniero;

§      acquisizione dei documenti per il viaggio;

§      indisponibilità di un mezzo di trasporto idoneo per l’espulsione;

E’ prevista una ulteriore ipotesi per lo straniero in attesa della definizione del procedimento di convalida che deve essere trattenuto in uno dei centri, a meno che non si possa procedere immediatamente alla convalida (art. 13, co. 5-bis).

Il trattenimento è disposto con provvedimento del questore per un periodo di 30 giorni, prorogabile, su richiesta del questore e solo in presenza di gravi difficoltà, di altri 30 giorni.

Anche questo atto, in quanto incidente sulla libertà di circolazione del cittadino straniero, è sottoposto a verifica giurisdizionale (convalida), come il provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera (di cui all’art. 12, co. 5-bis, vedi sopra).

Il questore è tenuto, perciò, a trasmettere immediatamente e comunque entro 48 copia degli atti all’autorità giudiziaria (giudice di pace) ai fini della sua convalida.

L’udienza di convalida si svolge in camera di consiglio con la presenza necessaria di un difensore e l’interessato, tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il giudice tiene l’udienza, se compare, viene sentito. La decisione deve essere assunta dal giudice nelle 48 ore successive, con decreto motivato, verificato il rispetto dei termini e la sussistenza dei requisiti di cui agli articoli 13 e 14 del testo unico.

Il provvedimento del questore cessa di avere effetto se la convalida viene negata o se il giudice non decide nel termine summenzionato di 48 ore.

La disposizione prevede infine la possibilità che la convalida in questione sia disposta contestualmente alla convalida del decreto di accompagnamento alla frontiera o in sede di esame del ricorso avverso il decreto di espulsione.

 

La verifica delle condizioni di vita nei centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA), anche in vista della loro riforma, è stato l’obiettivo principale di una speciale commissione d’indagine sui CPTA istituita dal ministro dell’interno nel luglio 2006 e presieduta dall’ambasciatore Staffan de Mistura.

La Commissione ha concluso i suoi lavori nel gennaio 2007 con la pubblicazione di un dettagliato rapporto(01_all_cpta.pdf), in cui si propone il “superamento” dei CPTA attraverso un processo di svuotamento di tutte le categorie di persone per le quali non c’è necessità di trattenimento[16].

Il Governo è intervenuto in questa direzione con alcuni provvedimenti amministrativi.

Innanzitutto, sono stati chiusi i centri di Brindisi, Crotone e Ragusa e si è avviato un approfondito studio sulle altre strutture, in vista di ulteriori, eventuali, soppressioni o riqualificazione. Saranno adottati, inoltre, nuovi criteri per l’accesso ai Centri, garantendo la più ampia trasparenza e conoscenza dell’attività e dei servizi resi agli ospiti e sono previsti progetti di riqualificazione dei Centri di accoglienza (CDA) finalizzati al miglioramento degli standards attuali di ospitalità[17].

Inoltre, sono state avviate nuove procedure che, attraverso una più stretta collaborazione tra le autorità carcerarie e le forze di polizia, consentono l’espletamento di tutte le pratiche necessarie all’identificazione durante la permanenza in carcere degli extracomunitari, mentre in precedenza l’identificazione avveniva prevalentemente nei CPTA[18].

Attualmente sono operativi i centri di permanenza temporanea e assistenza localizzati a Torino, Milano, Bologna, Modena, Roma, Lecce, Lametia Terme, Caltanissetta, Agrigento, Lampedusa, Trapani.

L’espulsione per motivi di prevenzione del terrorismo

L’art. 3, co. 1 del D.L. 144/2005 (emanato dopo gli attentati del 7 luglio a Londra) ha introdotto una nuova ipotesi di espulsione amministrativa, sottoposta in parte ad un regime diverso da quello previsto dal testo unico.

Essa può essere disposta dal ministro dell’interno, o, su sua delega, dal prefetto nei confronti dello straniero qualora ricorra una delle seguenti condizioni:

§         il destinatario appartenga ad una delle categorie di cui all’art. 18 della L. 152/1975[19];

§         vi siano fondati motivi di ritenere che la permanenza del destinatario nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali.

 

Le categorie di cui all’art. 18 della L. 152/1975[20] comprendono coloro che:

1.    operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei delitti elencati dal citato art. 18[21], nonché alla commissione dei reati con finalità di terrorismo anche internazionale;

2.    abbiano fatto parte di associazioni politiche disciolte ai sensi della L. 645/1952[22] (concernente la riorganizzazione del disciolto partito fascista) e nei confronti dei quali debba ritenersi, per il comportamento successivo, che continuino a svolgere una attività analoga a quella precedente;

3.    compiano atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti alla ricostituzione del partito fascista ai sensi dell’art. 1 della citata L. 645/1952, in particolare con l’esaltazione o la pratica della violenza;

4.    fuori dei casi sin qui indicati, siano stati condannati per uno dei delitti in materia di armi previsti nella L. 895/1967[23] e negli artt. 8 e seguenti della L. 497/1974[24], quando debba ritenersi, per il loro comportamento successivo, che siano proclivi a commettere un reato della stessa specie col fine indicato nel precedente n. 1.

Agli appartenenti alle categorie sin qui illustrate sono equiparati i relativi istigatori, mandanti e finanziatori (è definito finanziatore colui il quale fornisce somme di denaro o altri beni, conoscendo lo scopo a cui sono destinati).

 

Il co. 2 dell’art. 3 dispone che l’espulsione sia eseguita immediatamente, salvo che si tratti di persona detenuta, anche in deroga a quanto previsto dall’art. 13, co. 3 e 5-bis, del T.U. in materia di immigrazione, prescindendo cioè sia dal nulla osta dell’autorità giudiziaria richiesto per l’esecuzione dell’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale, sia dal procedimento giurisdizionale di convalida (di competenza del giudice di pace) al quale è di norma condizionata l’esecuzione del provvedimento del questore di allontanamento dal territorio nazionale mediante accompagnamento alla frontiera.

Ai sensi del medesimo comma, la disciplina testé illustrata si applica anche nei casi in cui l’espulsione è disposta dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, ai sensi dell’art. 13, co. 1 del T.U.

Il successivo co. 3 consente al prefetto di omettere, sospendere o revocare il provvedimento di espulsione previsto in caso di ingresso o permanenza irregolare dello straniero nel territorio nazionale e nelle altre fattispecie di cui all’art. 13, co. 2, del T.U..

§         quando sussistono le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno a fini investigativi, introdotto dall’art. 2 del medesimo D.L. 144/2005, ovvero

§         quando sia necessario per l’acquisizione di notizie concernenti la prevenzione di attività terroristiche, ovvero per la prosecuzione delle indagini o delle attività informative dirette alla individuazione o alla cattura dei responsabili dei delitti commessi con finalità di terrorismo.

Anche in questo caso, il prefetto informa preventivamente il ministro dell’interno.

Ai sensi del co. 4, contro i decreti di espulsione di cui al co. 1 è ammesso ricorso al tribunale amministrativo competente per territorio. È espressamente escluso (co. 4-bis) che il ricorso giurisdizionale sospenda l’esecuzione del provvedimento di espulsione o che in sede giurisdizionale (sia dinanzi al TAR, sia dinanzi al Consiglio di Stato) possa comunque disporsi la sospensione dell’esecuzione in via cautelare.

L’art. 3, co. 5 prevede invece che il procedimento dinanzi al TAR sia sospeso quando la decisione dipenda dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto d’indagine o il segreto di Stato; la sospensione dura fino a quando l’atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale amministrativo. Se la sospensione si protrae per più di due anni, il TAR può tuttavia fissare un termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso il termine, il TAR decide allo stato degli atti.

La medesima procedura è estesa al giudizio amministrativo dinanzi al TAR del Lazio su ricorso contro il decreto di espulsione disposto dal ministro dell’interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, ex art. 13, co. 1 del T.U..

Il co. 6 ha posto peraltro un termine finale di efficacia alle disposizioni di cui ai commi 2 e 5 dell’articolo in esame, testé illustrate, disponendo che esse trovassero applicazione sino al 31 dicembre 2007.

Il co. 7 dell’art. 3 ha infine soppresso il comma 3-sexies dell’art. 13 del T.U. sull’immigrazione, che vietava la concessione del nulla osta all’espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale qualora si proceda per delitti previsti dall’art. 407, co. 2, lett. a), c.p.p.[25], nonché per i delitti concernenti le immigrazioni clandestine di cui all’art. 12 del T.U. medesimo.

L’espulsione disposta dal giudice

L’ordinamento considera diverse ipotesi di espulsione disposta dall’autorità giudiziaria.

Il codice penale prevede l’espulsione a titolo di misura di sicurezza – ossia da eseguire dopo l’esecuzione della pena[26] – in due casi:

§      condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni (art. 235 del codice penale);

§      condanna a una pena restrittiva della libertà personale per uno dei delitti contro la personalità dello Stato (art. 312 del codice penale).

Il testo unico ha esteso la possibilità di applicare allo straniero l’espulsione quale misura di sicurezza a tutti reati per i quali è previsto l’arresto, anche facoltativo, in caso di flagranza indicati dagli art. 380 e 381 del codice di procedura penale[27] (art. 15 del testo unico). Il giudice può applicare tale misura, che è facoltativa, solo previo accertamento della pericolosità sociale dell’individuo.

L’espulsione quale misura di sicurezza è prevista, inoltre, in caso di condanna per uno dei delitti legati al traffico di stupefacenti (art. 86 del testo unico in materia di stupefacenti[28]).

 

A differenza dell’espulsione quale misura di sicurezza, che si applica dopo l’esecuzione della pena, di cui costituisce un inasprimento, l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa, si applica in luogo della pena.

Quanto all’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva delle detenzione, l’art. 16 del testo unico sull’immigrazione dispone che il giudice, al momento della sentenza di condanna per reato non colposo, quando ritiene di dover irrogare una pena detentiva contenuta entro i due anni, può decidere di sostituire la pena medesima con l’espulsione per un periodo di almeno cinque anni. È, dunque, anch’essa una misura facoltativa, la cui adozione spetta al giudice, e può essere applicata anche in caso di sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. (il cosiddetto “patteggiamento”)[29].

L’ambito di applicazione dalla misura sostitutiva non comprende gli stranieri extracomunitari legittimamente presenti sul territorio dello Stato, bensì unicamente quelli che si trovano in una delle situazioni passibili di espulsione amministrativa da parte del prefetto ai sensi dell’art. 13, co. 2: irregolari, clandestini e delinquenti abituali.

Non può, inoltre, essere applicata qualora non ricorrano le condizioni per la concessione della sospensione condizionale della pena (ai sensi dell’art. 163 c.p.) o nel caso sia impossibile eseguire immediatamente l’espulsione per le stesse cause (di cui all’art. 14, co. 1) che obbligano il trattenimento nei centri di permanenza (mancanza di documenti, indisponibilità di mezzi di trasporto ecc.).

La L. 189/2002 ha aggiunto due nuove cause ostative all’adozione della misura sostitutiva che ne restringono ulteriormente la possibilità di applicazione, si tratta di:

§      condanna di delitti particolarmente gravi (di cui all’art. 407, co. 2, lett. b) c.p.p.);

§      condanna per uno dei delitti previsti dal testo unico.

La sanzione sostitutiva è revocata nel caso di reingresso illegale prima del termine di 10 anni previsto in linea generale dall’art. 13, co. 14.

 

A differenza dell’espulsione sostitutiva, applicata discrezionalmente dal giudice, anche su richiesta delle parti, al momento della pronuncia della sentenza di condanna, l’espulsione quale sanzione alternativa è automatica e si applica dopo la condanna, nel caso dello straniero detenuto che deve scontare una pena, anche residua, non superiore ai due anni.

Sono escluse le condanne per i reati particolarmente gravi, come per la sanzione sostitutiva, e quelle per tutti i reati in materia di immigrazione previsti dal testo unico.

Anche l’espulsione a titolo di sanzione alternativa non riguarda gli stranieri legittimamente presente nel territorio italiano, bensì gli immigrati clandestini e gli irregolari.

L’attuazione della normativa comunitaria in materia di espulsione

In virtù della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen[30], il provvedimento di espulsione comporta l’inserimento  del nome dello straniero nel Sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione nell’area Schengen.

Il Sistema d’informazione Schengen (SIS) è un sistema comune di informazione automatizzato gestito dai paesi aderenti all’accordo di Schengen per la libera circolazione dei cittadini nei Paesi dell’Unione europea. Obiettivo del SIS è di consentire alle autorità di controllo di disporre di segnalazioni di persone, in occasione dei controlli di frontiera (art. 92).

Nella banca dati SIS sono inseriti anche i dati relativi agli stranieri che sono stati espulsi, respinti o allontanati (art. 96).

Sono, inoltre, segnalati:

§      gli stranieri colpevoli di reati per cui è prevista una pena privativa di libertà di almeno un anno;

§      gli stranieri sospettati di gravi reati, incluso il traffico di stupefacenti.

Le segnalazioni sono utilizzate ai fini della procedura di rilascio dei visti e dei documenti di soggiorno e ad esse consegue la non ammissione nell’area Schengen (art. 25).

Il sistema comporta l’efficacia in tutti gli Stati aderenti delle decisioni di espulsione adottato da uno di essi, e costituisce una delle condizioni indispensabili per la creazione di un effettivo spazio di libera circolazione. Tuttavia, la varietà delle disposizioni nazionali relative alle modalità e ai criteri delle espulsioni hanno reso necessario l’adozione di disposizioni comuni in materia di allontanamento dei cittadini non comunitari in modo da consentire il riconoscimento reciproco dei provvedimenti di espulsione.

Tali disposizioni sono contenute della direttiva 2001/40/CE recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12[31] che, in pratica, introduce una nuova tipologia di allontanamento nell’ordinamento interno: l’espulsione a seguito di misura di allontanamento presa da un altro Paese dell’area Schenghen.

Il D.Lgs. 12/2005 individua nel prefetto l’autorità italiana cui compete l’adozione del provvedimento di espulsione per attuare la decisione di allontanamento adottata da un altro Stato membro. Mentre all’esecuzione materiale dell’espulsione provvede il questore.

Per quanto riguarda le procedure di adozione del provvedimento prefettizio e dell’esecuzione dell’espulsione, il D.Lgs. 12/2005 fa riferimento essenzialmente a quelle del testo unico con alcune particolarità. Il prefetto può acquisire i documenti dallo Stato autore della decisione relativi alla medesima decisione. Il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno è tenuto ad effettuare ulteriori accertamenti sulla situazione dello straniero da espellere, avvalendosi del Servizio per la cooperazione internazionale. Lo stesso Ministero dell’interno provvede anche a comunicare allo Stato autore della decisione l’avvenuta esecuzione dell’espulsione.

Contro il provvedimento di esecuzione è prevista la possibilità di ricorrere all’autorità giudiziaria secondo le modalità previste per l’espulsione ai sensi del testo unico (art. 13, co. 8).

Il Comitato Schengen

La legge 30 settembre 1993, n. 388, di ratifica dell’accordo di Schengen, nonché della Convenzione di applicazione dell’accordo medesimo, prevede, accanto alle disposizioni immediatamente attuative dei due trattati, l’istituzione (art. 18) di un Comitato parlamentare incaricato di “esaminare l’attuazione ed il funzionamento della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen”.

Dal punto di vista strutturale, ai sensi dell’art. 18, co. 2 della legge, il Comitato è composto da 10 deputati e 10 senatori, nominati dai Presidenti di ciascuna Camera in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Il Comitato elegge al suo interno, così come stabilisce il comma 3 dell’articolo 18, un Presidente ed un Vicepresidente. Nel corso della XIII Legislatura, pur in assenza di una specifica previsione in tal senso della legge istitutiva, si è ritenuto, con l’assenso dei Presidenti delle Camere, di integrare la composizione dell’Ufficio di Presidenza con l’elezione di un Segretario.

Dal punto di vista delle competenze e delle funzioni, i commi 4, 5 e 6 dell’art. 18 dispongono che il Comitato parlamentare esamini i progetti di decisione, vincolanti per l’Italia, pendenti innanzi al Comitato esecutivo contemplato dal Titolo VII della citata Convenzione.

A tal fine, il rappresentante del Governo italiano, chiesto eventualmente al Comitato esecutivo il rinvio della decisione a norma dell’art. 132, paragrafo 3, della Convenzione, trasmette immediatamente il progetto di decisione al Comitato parlamentare. Questo esprime il proprio parere vincolante entro quindici giorni dalla data di ricezione del progetto; qualora il parere non venga espresso entro tale termine, esso s’intende favorevole alla decisione.

 

Nella XV legislatura il Comitato ha svolto un’indagine conoscitiva sull’immigrazione e l’integrazione che si è conclusa con l’approvazione di un documento conclusivo il 19 febbraio 2008.

Inoltre, la I Commissione ha iniziato l’esame di una proposta di legge (A.C. 2808 Gozi ed altri) volta ad aggiornare le competenze del Comitato parlamentare, che assumerebbe la denominazione di “Comitato parlamentare in materia di immigrazione”.

L’iniziativa origina dal passaggio della materia Schengen dal quadro intergovernativo a quello giuridico comunitario e dell’Unione europea, e dalla necessità di raccordare le politiche nazionali in materia di libera circolazione, controllo delle frontiere, cooperazione di polizia ed immigrazione con la costruzione dello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia (si veda anche il capitolo Parlamento e sistema dei partiti).

L’espulsione per via aerea

Sempre nel corso della XV legislatura è stato emanato il decreto legislativo 24/2007[32], recante il recepimento della direttiva 2003/110/CE, del 25 novembre 2003, che definisce alcune misure comuni in materia di assistenza tra le autorità competenti qualora, nell’ambito dell’esecuzione di provvedimenti di espulsione di cittadini stranieri effettuata per via aerea, si verifichi la necessità del transito in altro Stato membro dell’Unione europea.

Il provvedimento lo scopo di stabilire le procedure necessarie per un’organizzazione ottimale del transito dei cittadini di paesi terzi espulsi, attraverso una notifica preventiva dello Stato membro richiedente delle coordinate di viaggio dello straniero, con l’indicazione dell’aeroporto di transito, della presenza della scorta e di ogni altra informazione utile per l’effettuazione del transito.

Da segnalare, inoltre, l’emanazione del decreto legislativo 144/2007[33], anch’esso di attuazione di norme comunitarie, che introduce l’obbligo, per i vettori aerei professionali, di comunicare anticipatamente i dati delle persone trasportate alle autorità incaricate di svolgere i controlli di polizia di frontiera. Il provvedimento si inserisce nel vasto insieme di misure finalizzate a migliorare i controlli alle frontiere e a contrastare l’immigrazione illegale, ma al contempo, presuppone il rispetto dei principi e delle garanzie previste in materia di tutela delle persone fisiche riguardo al trattamento dei dati personali.

Gli accordi di riammissione e la “politica estera” dell’immigrazione

Uno degli strumenti che hanno reso possibile un’efficace azione di contrasto all’immigrazione clandestina è stato la stipulazione, da parte del Governo italiano, di una serie di accordi bilaterali in materia di immigrazione.

Si tratta, innanzitutto, degli accordi di riammissione degli stranieri irregolari, previsti dal testo unico sull’immigrazione (art. 11, co. 4), volti ad ottenere la collaborazione delle autorità del Paese straniero nelle operazioni di rimpatrio dei migranti non regolari, espulsi dall’Italia o respinti al momento dell’attraversamento della frontiera.

Con alcuni Paesi, e specificamente con quelli a più alta pressione migratoria, sono stati perfezionati pacchetti di intese di portata più ampia che prevedono non soltanto accordi di riammissione, ma anche intese di cooperazione di polizia, nonché accordi in materia di lavoro. Nei decreti annuali sui flussi di ingresso del lavoratori extracomunitari sono previste quote riservate per gli stranieri provenienti da Paesi che hanno stretto tali accordi globali di cooperazione.

 

Si richiama, infine, la L. 228/2003 contro la tratta di persone, che affida al ministro degli affari esteri il compito di definire le politiche di cooperazione nei confronti dei Paesi interessati da tale reato tenendo conto della collaborazione da essi prestata e dell’attenzione riservata dai medesimi alle problematiche della tutela dei diritti umani e provvede ad organizzare, d’intesa  con il ministro per le pari opportunità, incontri internazionali e campagne di informazione anche all’interno dei Paesi di provenienza delle vittime del traffico di persone (art. 14, co. 1).

 



[1]     D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

[2]     L. 30 luglio 2002, n. 189, Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo.

[3]     Tali requisiti sono indicati essenzialmente nell’art. 4 del testo unico e consistono principalmente nel passaporto (o altro documento valido per l’espatrio) e nel visto d’ingresso (ove richiesto): vedi scheda Permesso di soggiorno e lavoro. Sono inoltre respinti gli stranieri espulsi che rientrano prima della scadenza del periodo di divieto di 10 anni e coloro che sono stati espulsi da un altro Paese dell’area Schenghen (art. 4, co. 6, T.U.).

[4]     Si ricorda che già ai sensi dell’art. 1 della L. 1 aprile 1981 n. 121, Nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, il Ministero dell’interno è responsabile dell’ordine e della sicurezza pubblica ed è autorità nazionale di pubblica sicurezza. Ha l’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e coordina in materia i compiti e le attività delle forze di polizia.

[5]     Il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica è un organo ausiliario di consulenza del ministro dell’interno per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamento in materia di ordine e sicurezza pubblica. Il Comitato, disciplinato dagli artt.18 e 19 della legge 1° aprile 1981, n. 121, esamina ogni questione di carattere generale relativa alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e all’ordinamento ed organizzazione delle forze di polizia. E’ presieduto dal ministro dell’interno ed è composto da un Sottosegretario di Stato per l’interno, designato dal ministro. dal capo della polizia, dal comandante generale dell’Arma dei carabinieri, dal comandante generale del Corpo della guardia di finanza, dal direttore generale dell’Amministrazione penitenziaria e dal dirigente generale capo del Corpo forestale dello Stato Dato l’interesse degli argomenti posti all’ordine del giorno, il ministro dell’interno può chiamare a partecipare alle riunioni del Comitato, dirigenti generali del Ministero, l’ispettore generale del Corpo delle capitanerie di porto, altri rappresentanti dell’amministrazione dello Stato e delle forze armate.

[6]     D.L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. L. 12 novembre 2004, n. 271).

[7]     Così dispone l’art. 100, co. 3, del testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti (D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), al quale il testo unico in materia di immigrazione fa rinvio. Il co. 2 dello stesso art. 100 prevede che, se i beni appartengono a terzi, i proprietari sono convocati dall’autorità giudiziaria procedente per svolgere, anche con l’assistenza di un difensore, le loro deduzioni e per chiedere l’acquisizione di elementi utili ai fini della restituzione, secondo le norme del codice di procedura penale in quanto compatibili.

[8]     In proposito occorre rilevare che la giurisprudenza di merito ha interpretato in senso restrittivo tale disposizione. L’accertamento dell’esistenza delle cause ostative all’espulsione non possono basarsi sulle dichiarazioni dell’interessato bensì su dati oggettivi quali la vigenza del provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale vengono fissate misure straordinarie di accoglienza per esigenze umanitarie ai sensi dell’art. 20 T.U. (Cass. civ. Sez. I, sent. 25 febbraio 2004, n. 3732) ovvero il riconoscimento dello status di rifugiato da parte dell’apposita Commissione (Cass. pen. Sez. I, sent. del 17 dicembre 2004, n. 2239).

[9]     La Corte costituzionale, sentenza 12-27 luglio 2000, n. 376 ha dichiarato l’illegittimità di questa disposizione nella parte in cui non estende il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

[10]    D.L. 30 dicembre 2005, n. 272 (conv. con mod. in L. 21 febbraio 2006, n. 49), Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonché la funzionalità dell’Amministrazione dell’interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi.

[11]    D.L.. 4 aprile 2002, n. 51, Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera (conv. con mod. in L. 7 giugno 2002, n. 106).

[12]    In particolare, il secondo co. dell’art. 13 Cost. vieta qualsiasi restrizione della libertà personale “se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.

[13]    Tale motivazione si legge nel Comunicato della Presidenza del Consiglio relativo al Consiglio dei ministri che ha approvato il decreto-legge (28 marzo 2002) ed è ribadita nella relazione illustrativa del d.d.l. di conversione A.C. 2608.

[14]    L. 14 settembre 2004, n. 241, Disposizioni urgenti in materia di immigrazione (conv. con mod. in L. 12 novembre 2004, n. 271).

[15]    Secondo quanto sostenuto nella relazione illustrativa del d.d.l di conversione (A.S. 3107), il significativo aggravio del carico di lavoro determinato dalla introduzione della udienza di convalida dell’accompagnamento alla frontiera ha indotto il Governo a una complessiva rimeditazione della competenza sulla convalida e ad optare per la scelta di sollevare il Tribunale da tale incombenza, attribuendo l’intera materia al giudice di pace (anche con riguardo alla convalida del trattenimento nei centri di permanenza temporanea ed al ricorso avverso il decreto di espulsione, su cui si v. infra).

[16]    Commissione per le verifiche e le strategie dei centri per gli immigrati, Rapporto conclusivo, 31 gennaio 2007, p. 25.

[17]    I provvedimenti sono stati adottati con due direttive del Ministro dell’interno del 24 aprile 2007.

[18]    Direttiva del Ministro dell’interno e del Ministro della giustizia 24 luglio 2007.

[19]    L. 22 maggio 1975, n. 152, Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico.

[20]    Il citato art. 18 della L. 152/1975 ha esteso a tali categorie di soggetti la disciplina di cui alla L. 575/1965, recante disposizioni contro la mafia.

[21]    Si tratta dei reati previsti dal capo I, titolo VI, del libro II (delitti di comune pericolo mediante violenza) e dagli artt. 284 (Insurrezione armata contro i poteri dello Stato), 285 (Devastazione, saccheggio e strage), 286 (Guerra civile), 306 (Banda armata: formazione e partecipazione), 438 (Epidemia), 439 (Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), 605 (Sequestro di persona) e 630 (Sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione) del codice penale.

[22]    L. 20 giugno 1952, n. 645, Norme di attuazione della XII disposizione transitoria e finale (comma primo) della Costituzione.

[23]    L. 2 ottobre 1967, n. 895, Disposizioni per il controllo delle armi.

[24]    L. 14 ottobre 1974, n. 497, Nuove norme contro la criminalità.

[25]    Si tratta delle seguenti fattispecie:

      1) delitti di cui agli artt. 285, 286, 416-bis e 422 c.p.;

      2) delitti consumati o tentati di cui agli artt. 575, 628, terzo comma, 629, secondo comma, e 630 c.p.;

      3) delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416-bis c.p. ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni previste dallo stesso articolo;

      4) delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordinamento costituzionale per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni o nel massimo a dieci anni, nonché delitti di cui agli artt. 270, terzo comma e 306, secondo comma, c.p.;

      5) delitti di illegale fabbricazione, introduzione nello Stato, messa in vendita, cessione, detenzione e porto in luogo pubblico o aperto al pubblico di armi da guerra o tipo guerra o parti di esse, di esplosivi, di armi clandestine nonché di più armi comuni da sparo escluse quelle previste dall’art. 2, comma terzo, della L. 110/1975;

      6) delitti di cui agli artt. 73, limitatamente alle ipotesi aggravate ai sensi dell’art. 80, co. 2, e 74 del T.U. sugli stupefacenti (D.P.R. 309/1990), e successive modificazioni;

      7) delitto di cui all’art. 416 c.p. nei casi in cui è obbligatorio l’arresto in flagranza;

      7-bis) delitti previsti dagli artt. 600, 600-bis, co. 1, 600-ter, co. 1, 601, 602, 609-bis nelle ipotesi aggravate previste dall’art. 609-ter, 609-quater, 609-octies c.p..

[26]    L’art. 211 c.p. stabilisce che le misure di sicurezza sono aggiuntive alla pena: se la pena è detentiva sono eseguite dopo che la pena è scontata o in ogni caso estinta; se la pena non è detentiva, le misure di sicurezza sono eseguite dopo che la sentenza di condanna è diventata irrevocabile.

[27]    L’art. 380 c.p.p. prevede l’arresto obbligatorio di chiunque è colto in flagranza di un delitto non colposo, consumato o tentato, per il quale la legge stabilisce la pena dell’ergastolo o della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni. L’arresto in flagranza è facoltativo (art. 381 c.p.p.) per i delitti non colposi per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione superiore nel massimo a tre anni ovvero di delitti colposi per i quali la legge stabilisce la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni.

[28]    D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza.

[29]    La disposizione ricalca da vicino la disciplina generale delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi introdotte nell’ordinamento penale italiano dalla L. 689/1981  che ha dato la facoltà al giudice, nel pronunciare la sentenza di condanna, di sostituire pene brevi di due anni, un anno e sei mesi, rispettivamente con la semidetenzione, la libertà controllata e la pena pecuniaria (art. 53).

[30]    Ratificato dall’Italia con la L. 30 settembre 1993, n. 388, Ratifica ed esecuzione: a) del protocollo di adesione del Governo della Repubblica italiana all’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i Governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, con due dichiarazioni comuni; b) dell’accordo di adesione della Repubblica italiana alla convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione del summenzionato accordo di Schengen, con allegate due dichiarazioni unilaterali dell’Italia e della Francia, nonché la convenzione, il relativo atto finale, con annessi l’atto finale, il processo verbale e la dichiarazione comune dei ministri e Segretari di Stato firmati in occasione della firma della citata convenzione del 1990, e la dichiarazione comune relativa agli articoli 2 e 3 dell’accordo di adesione summenzionato; c) dell’accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica francese relativo agli articoli 2 e 3 dell’accordo di cui alla lettera b); tutti atti firmati a Parigi il 27 novembre 1990.

[31]    D.Lgs. 10 gennaio 2005, n. 12, Attuazione della direttiva 2001/40/CE relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di Paesi terzi, emanato in attuazione della delega recata nella L. 31 ottobre 2003, n. 306, Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2003 (Allegato A). L’attuazione della direttiva è avvenuto con ritardo. Il termine per il recepimento era, infatti, fissato, al 2 dicembre 2002. Il 6 marzo 2003 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora per il mancato recepimento della direttiva 2001/40/CE. La direttiva 2001/40/CE figurava nell’allegato A della legge comunitaria per il 2001 (L. 1° marzo 2002, n. 39).

[32]    D.Lgs. 25 gennaio 2007, n. 24, Attuazione della direttiva 2003/110/CE, relativa all’assistenza durante il transito nell’ambito di provvedimenti di espulsione per via aerea.

[33]    D.Lgs. 2 agosto 2007, n. 144, Attuazione della direttiva 2004/82/CE concernente l’obbligo per i vettori aerei di comunicare i dati relativi alle persone trasportate.