Il processo di riforma del bilancio

La riforma del bilancio in Francia

La LOLF: approvazione ed attuazione

La riforma di bilancio in Francia è stata introdotta con legge organica del 1° agosto 2001, la c.d. LOLF (Loi organique aux lois de finances), approvata con il comune accordo di maggioranza e opposizione.

Le nuove norme hanno modificato, tra l’altro, la struttura del bilancio dello Stato prevista dalla legge organica n. 59 del 1959.

La legge è entrata pienamente in vigore il 1° gennaio 2006, dopo quattro anni di preparazione e sperimentazione del nuovo bilancio, che hanno visto l’istituzione di un Ministero ad hoc per la riforma del bilancio, successivamente accorpato con il Ministero per la riforma dello Stato, ed il coinvolgimento del Parlamento.

Nel 2005, con una nuova legge organica (n. 2005-779 del 12 luglio 2005), sono state apportate modifiche alla disciplina della LOLF, sulla base delle esigenze applicative emerse nella fase di sperimentazione.

Il bilancio per il 2006 è stata il primo ad essere interamente preparato, adottato ed attuato secondo le nuove regole.

Ulteriori correttivi sono state introdotti nel bilancio per il 2007, a seguito delle questioni emerse durante il primo anno di attuazione.

 

 

1° agosto 2001

Promulgazione della LOLF

17 giugno 2002

Istituzione di un Ministero appositamente delegato al bilancio e alla riforma di bilancio

10 marzo 2003

Istituzione di una Direzione generale per la riforma del bilancio presso il Ministero delegato al bilancio

21 gennaio 2004

Presentazione al Parlamento (con un anno di anticipo) della prima bozza di bilancio secondo i principi della LOLF del 2001

22 settembre 2004

Presentazione al Parlamento, a titolo indicativo, del progetto di bilancio 2005 secondo la LOLF del 2001

2 giugno 2005

Collegamento dei Ministeri del Bilancio e della riforma dello Stato

5 luglio 2005

Presentazione al Parlamento del progetto predisposto per il bilancio 2006

12 luglio 2005

Promulgazione della legge organica che modifica la LOLF del 2001

30 dicembre 2005

Soppressione della Direzione generale per la riforma del bilancio

1 gennaio 2006

Entrata in vigore del primo bilancio votato secondo i principi della LOLF

 

 

 

Gli obiettivi della nuova classificazione di bilancio sono:

§      una migliore leggibilità dei documenti di bilancio;

§      una maggiore trasparenza dell’impiego delle risorse che vengono riferite più direttamente al raggiungimento di determinati risultati. Le voci di spesa non sono più raggruppate per natura, ma in base ad obiettivi, il cui raggiungimento è valutato mediante appositi indicatori, basati su parametri di qualità dei servizi, di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa;

§      un legame più stretto e individuabile tra soggetti titolari di poteri per l’attuazione di politiche pubbliche e la loro responsabilità.

La classificazione in missioni, programmi e azioni

L’articolo 7-I della LOLF dispone che gli stanziamenti di bilancio sono raggruppati in missioni. Queste ultime sono articolate in un insieme di programmi che concorrono ad una determinata politica pubblica.

 

Gli stanziamenti che la precedente legge organica di bilancio del 1959 esponeva in 850 capitoli sono stati dunque raggruppati in 34 missioni, che riassumono le politiche dello Stato nei diversi settori di intervento.

Le missioni sono istituite su iniziativa del Governo e sono riferite a uno o più ministeri (nel 2007 sono state predisposte 7 missioni interministeriali).

 

Ogni missione raggruppa più programmi, ciascuno riferito ad un unico ministero. I programmi sono 132 (nel 2007) e rappresentano l’unità di voto parlamentare. Gli stanziamenti ad essi riferiti rappresentano un’autorizzazione massima di spesa; tali stanziamenti sono espressi sia in termini di competenza che di cassa.

Il Parlamento ha il potere di modificare la ripartizione degli stanziamenti tra i programmi iscritti nell’ambito della stessa missione; non può invece modificare la ripartizione degli stanziamenti tra missioni.

 

Per ciascun programma è designato dal ministro interessato un responsabile. unico. Per il 2007, sono stati individuati 81 responsabili, il 60 per cento dei quali ha la responsabilità di un solo programma.

 

A ciascun programma sono assegnati obiettivi precisi, misurati da una serie di indicatori. Nel 2007 sono stati indicati 634 obiettivi relativi all’efficacia, alla qualità dei servizi e all’efficienza di gestione, misurati da 1295 indicatori di performance[1].

 

Ciascun programma è ulteriormente ripartito in una serie di azioni, che individuano con maggior precisione la destinazione degli stanziamenti (nel 2007 le azioni sono 620).

Gli stanziamenti del programma sono inoltre divisi in base al titolo della spesa (personale, funzionamento, investimenti, interventi).

 

Programma “Patrimonio”

Presentazione per azioni e tipo di spesa

(dati in migliaia di euro)

 

 

Titolo 2
Personale

Titolo 3
Funzionamento

Titolo 5
Investimenti

Titolo 6
Interventi

Totale

01

Patrimonio monumentale e archeologico

27.279

58.547

82.167

164.923

332.916

02

Architettura

2.588

14.745

2.399

5.680

25.413

03

Patrimonio dei musei di Francia

88.644

306.603

15.103

18.750

429.099

04

Patrimonio archivistico e celebrazioni nazionali

26.323

5.970

59.348

9.090

100.732

05

Patrimonio scritto e documentale

0

195.344

0

2.740

198.084

06

Patrimonio cinematografico

 

19.918

0

1.880

21.798

07

Patrimonio linguistico

1.594

0

0

2.280

3.874

08

Acquisizioni e arricchimento delle collezioni pubbliche

613

0

10.351

8.266

19.230

 

Totale

147.042

601.127

169.368

213.609

1.131.146

 

La ripartizione dei programmi in base alle azioni e al titolo della spesa presentata in allegato al disegno di legge finanziaria ha peraltro un valore puramente indicativo, in quanto il responsabile del programma ha la facoltà di modificare questa ripartizione. L’unico limite concerne le spese di personale, per le quali la dotazione all’interno di ciascun programma costituisce un limite massimo: ciò implica che le spese di personale possono essere ridotte per essere destinate ad altri titoli di spesa, mentre non vale l’inverso (cd. principio di fungibilità asimmetrica).

Gli allegati conoscitivi (i “bleus budgétaires”)

Ad ogni missione è allegato un bleu budgétaire, che si apre con alcune tabelle riepilogative riferite alla missione nel suo complesso e prosegue con i progetti annuali di performance (PAP), che contengono un’analisi dettagliata dei singoli programmi.

 

Le tabelle riepilogative dell’intera missione consistono in:

-        una tabella relativa ai dati complessivi degli stanziamenti per missione (rècapitulation des credits e des emplois par programme), che espone per ciascun programma il Ministro responsabile, l’ammontare degli stanziamenti, in termini di competenza e di cassa, ed il numero massimo di impiegati all’interno del programma espressi in “equivalenti a tempo pieno” (EPTP)[2];

-        una tabella relativa riepilogativa degli stanziamenti, in termini di competenza e di cassa, per programma e per azione (rècapitulation des crédits par programme et par action), messi a confronto con gli stanziamenti del bilancio precedente. Risultano altresì fornite le stime dei cd. “fondi di concorso” attesi nell’anno (fonds de concours), vale a dire le risorse trasferite a titolo gratuito (per donazione o per una successione mortis causa) da persone fisiche o giuridiche, che vanno ad incrementare gli stanziamenti del programma;

-        una tabella relativa agli stanziamenti, in termini di competenza e di cassa, divisi per programma e per titolo di spesa, chiamata (présentation des crédits par programme et titre). Anche in tal caso risultano fornite le stime dei ccdd. fondi di concorso.

 

Ciascun progetto annuale di performance (PAP) è descritto secondo i seguenti elementi informativi:

§      la presentazione del programma nelle linee strategiche con i dettagli degli stanziamenti di spesa secondo i criteri della destinazione delle spese (azioni) e della loro natura (titoli), nonché la quantificazione delle eventuali “spese fiscali” associate al programma (effetti finanziari di minore entrata);

§      la presentazione del programma con una descrizione dettagliata delle singole azioni;

§      la presentazione degli obiettivi e degli indicatori di risultato;

§      l’analisi giustificativa “al primo euro” (justification au premier euro) relativa agli stanziamenti richiesti dai Ministeri;

§      una presentazione dei principali operatori economici e del loro impiego;

§      i costi associati al programma.

 

Per ciò che attiene, in particolare, gli obiettivi e gli indicatori di risultato, ciascun PAP riporta una presentazione degli obiettivi[3] e fornisce per ciascuno di essi i diversi indicatori correlati.

A titolo di esempio, nel progetto di legge finanziaria 2007, per il programma “Istruzione scolastica pubblica di primo grado”, inserito nella missione “Istruzione scolastica”, sono stati definiti 4 obiettivi misurati da 17 indicatori.

La tabella che segue riporta, in particolare, gli indicatori riferiti al primo obiettivo:

 

 

 

 

Per ciascun indicatore sono riportati sia i dati degli anni precedenti (a livello di previsione e di realizzazione), sia la previsione per l’anno cui si riferisce la manovra. In una colonna a parte, sono inoltre indicati i valori-obiettivo (cible) fissati per l’anno di interesse o per gli anni successivi[4].

 

Segue la cd. “giustificazione al primo euro” (JPE), che contiene una dettagliata spiegazione degli stanziamenti richiesti in base a parametri economici (come ad esempio, di impiego delle risorse, numero di utenti, volume di attività, ecc.) e finanziari (costi unitari, salari e stipendi, ecc.). Tale presentazione ha sostituito i services votés della precedente struttura del bilancio, nel quale le richieste di stanziamento erano riproposte pressoché automaticamente da un anno all’altro[5].

 

L’analisi giustificativa “al primo euro” può essere presentata sia a livello di programma, che di singola azione.

 

Al fine di consentire una verifica in sede parlamentare del raggiungimento degli obiettivi, con il progetto di legge di rendiconto (projet de loi de règlement) sono presentati i rapporti annuali di performances (RAP), nei quali sono esposti i risultati effettivamente ottenuti, confrontati con gli obiettivi precedentemente fissati in sede previsionale nel progetto annuale di performances.

 

Al fine di migliorare il coordinamento e l’efficacia delle politiche condotte da più ministeri, in allegato al progetto di legge finanziaria sono altresì presentati i documenti di politica trasversale (DPT).

Una politica trasversale è una politica pubblica interministeriale, finanziata prevalentemente dallo Stato, la cui finalità interessa una pluralità di programmi di competenza di diversi ministri che non appartengono alla medesima missione (ad esempio: politica estera, inclusione sociale…).

Ciascun documento di politica trasversale presenta la strategia che si intende attuare a livello interministeriale e riuniscono gli obiettivi e gli indicatori che concorrono allo scopo, identificando, nell’ambito dei programmi, le singole azioni che concorrono allo scopo. Espongono inoltre in dettaglio i costi finanziari sostenuti dallo Stato per il conseguimento dei risultati prefissati.

Per ciascuna politica trasversale, un Ministro capofila designato dal Primo ministro assume la responsabilità di coordinare le attività previste dai programmi finalizzati ai risultati comuni[6].

 

Nella legge finanziaria per il 2007 sono individuate otto politiche trasversali:

 


Politica trasversale

Ministero capofila

Politica estera dello Stato

Ministero degli affari esteri

Politica per lo sviluppo

Ministero delegato alla cooperazione, allo sviluppo e alla lingua francofona

Sicurezza stradale

Ministero dei trasporti, dell’industria, del turismo e del mare

Sicurezza civile

Ministero dell’interno e della pianificazione del territorio

Insegnamento universitario

Ministero della pubblica istruzione e dell’Università e della ricerca

Inclusione sociale

Ministero del lavoro, della coesione sociale e per le abitazioni

Oltremare

Ministero per l’Oltremare

Città

Ministero del lavoro, della coesione sociale e per le abitazioni

La preparazione del bilancio

Gennaio

Una riunione di Governo di inizio anno fissa la strategia di bilancio complessiva per l’anno successivo. Il Primo ministro invia a ciascun dicastero una “lettera di allineamento” (lettre de cadagre), al fine di determinare le linee orientative di bilancio.

 

Febbraio – Aprile

La Direzione del bilancio esamina le singole richieste di stanziamento dei Dicasteri e redige una prima bozza di progetto complessivo di bilancio.

 

Aprile

Parallelamente alla discussione tra Dicasteri e Direzione del bilancio in relazione agli stanziamenti, sono svolti specifici lavori di valutazione delle performances nell’ambito delle missioni, per la preparazione dei singoli progetti annuali (PAP) e al fine di inviare al Parlamento l’elenco degli obiettivi e degli indicatori di performance .

 

Maggio

Il Primo ministro indirizza le lettere di plafond a ciascun Ministero, fissando il tetto massimo degli stanziamenti di ciascuna missione.

 

Giugno – Settembre

Ciascun Ministero competente, di concerto con la Direzione del bilancio, delibera la ripartizione degli stanziamenti tra i differenti programmi di una missione. Parallelamente, i responsabili di programma lavorano alla strategia di definizione degli obiettivi da conseguire. Dopo un’ultima fase di redazione dei documenti di bilancio per definire i progetti annuali di performances (PAP) e la giustificazione al primo euro (JPE), il progetto di bilancio viene esaminato dal Consiglio di Stato e successivamente discusso e adottato dal Consiglio dei ministri.

 

Entro il 1° martedì di ottobre

Apertura della sessione di bilancio con la con la presentazione del projet de loi de finances all’Assemblea nazionale e al Senato.

 

 



[1]     Esistono solo due missioni per le quali non sono stabili obiettivi e indicatori di performance: “Pouvoirs publics” e “Provisions”. La prima si riferisce agli organi dello Stato che svolgono funzioni pubbliche riferibili a tutte le altre missioni (Presidenza della Repubblica, Assemblea nazionale, Senato, Consiglio di Stato, ecc.); la seconda comprende le dotazioni sia per le spese impreviste, destinate ad esempio a far fronte ad eventi calamitosi, sia per gli oneri comuni, la cui attribuzione per programma non può essere stabilita con precisione al momento della votazione dello stanziamento.

[2]     Si ricorda in proposito che la legge finanziaria fissa una numero massimo di impiegati per ministero, espresso in “ETPT”, vale a dire in equivalenti a tempo pieno (che corrispondono alle nostre unità di lavoro standard o ULA). Il limite massimo è oggetto di un voto unico: la ripartizione degli impiegati tra i diversi programmi è dunque effettuata a titolo indicativo.

[3]     Gli obiettivi sono individuati in tre tipi:

-        di “efficacia socio-economica”. Individuano il beneficio atteso derivante dall’azione dello Stato che è finanziata dal programma (ad es., l’obiettivo “Ridurre la delinquenza nella strade pubbliche”, riferito al programma “Polizia di Stato”);

-        di “qualità del servizio”. Definiscono la qualità che l’utente dei servizi può aspettarsi rispetto all’ammontare degli stanziamenti spesi (ad es., l’obiettivo “Prendere decisioni di qualità in tempi ragionevoli”, riferito al programma “Giustizia delle aule giudiziarie”);

-        di “efficienza di gestione”. Stabiliscono i parametri del miglior utilizzo dei mezzi impiegati con riferimento all’attività o ai prodotti ottenuti dalle risorse impiegate (ad es., l’obiettivo “Controllare il costo della gestione delle amministrazioni finanziarie”, riferito al programma “Gestione fiscale e finanziaria dello Stato e del settore pubblico locale”).

[4]     Gli indicatori sono corredati da note metodologiche che indicano le fonti da cui sono prelevati i dati, il grado di approssimazione delle stime, la base di applicazione dell’indicatore e le modalità di calcolo della performance.

[5]     Il nuovo approccio relativo al JPE è di tipo zero budget e conduce ad una sorta di negoziazione degli stanziamenti operata dai soggetti responsabili dei programmi che fanno capo ai singoli Ministeri competenti, in base a specifiche priorità e alle esigenze di budget che si prevedono durante l’anno seguente.

[6]   Per un approfondimento del bilancio francese per il 2008 si veda http://www.performance-publique.gouv.fr/farandole/2008/DBBLEUMSN_MSNXJ.htm